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Vers un veto populaire ?
L’opposition locale farouche puis le recul de l’État sur le dossier Notre-Dame-des-Landes ont fait couler beaucoup d’encre. Au-delà des conceptions politiques de l’affaire, plusieurs notions ont vu le jour à la suite de ce bras de fer. La démocratie environnementale et le droit d’initiative citoyenne viennent-ils remettre en cause le rôle de l’État à penser les grands projets ?
Mercredi 17 janvier, Edouard Philippe annonçait l’abandon du projet de construction de l’aéroport à Notre-Dame-des-Landes. Surnommé « l’aéroport de la division » par le Premier ministre, celui-ci lui a préféré la modernisation de l’aéroport Nantes-Atlantique existant. Si le projet a été initié au tout début des années 1970, les oppositions farouches qu’il a suscitées ont porté le sujet sur la scène nationale, notamment depuis 2009 où les premiers militants anticapitalistes, futurs «zadistes», ont commencé à occuper la Zone d’aménagement différé (ZAD). Pourtant, avant ce recul officiel, un référendum local avait été lancé en 2016, donnant le « oui » à l’aéroport à 55 % des voix. Que penser alors du recul du gouvernement, à l’encontre même des promesses de campagne du président de la République sur le sujet ?
Un principe de précaution vis-à-vis de l’opinion
Une décision qui repose sur trois facteurs selon Philippe Subra, professeur à l’Institut français de géopolitique, Université Paris 8-Saint-Denis et auteur de l’ouvrage Zones à défendre. De Sivens à Notre-Dame-des-Landes. D’abord l’arrivée d’un nouveau gouvernement non lié à la gestion antérieure du projet et d’un ministre de la Transition écologique ouvertement opposé au projet. Ensuite le fait d’envisager sérieusement la modernisation de l’aéroport existant, jusque-là présenté comme un «plan B». Le troisième facteur est lui plus politique : « Ce qui a été décisif, à mon avis, c’est le sentiment de l’équipe au pouvoir que l’abandon serait moins coûteux politiquement que la poursuite du projet », explique Philippe Subra. Une démarche inquiétante selon le politologue et consultant Eddy Fougier qui y voit un message encourageant pour les opposants aux grands projets de tous bords. « Nous assistons à une sorte de principe de précaution vis-à-vis de l’opinion, c’est-à-dire que s’il y a une incertitude alors le gouvernement préfère s’abstenir. Ce qui est inquiétant c’est que cela tend à démontrer aux opposants régionaux que s’ils arrivent à mobiliser largement les populations locales, ils peuvent bloquer les processus. » Au-delà de donner raison à des contestations locales et afin de préserver un équilibre politique, l’abandon du projet rebat les cartes de la création des grands projets en France. « Cela donne l’impression d’un veto populaire sur des projets qui ont pu être adoptés par le gouvernement ou le parlement », constate Eddy Fougier. Le référendum, certes consultatif, n’a pas réussi à débloquer la situation pour autant. Selon le politologue, l’enjeu a dépassé le projet pour se concentrer sur un retour à l’ordre : « Pour évacuer la ZAD sans trop de dommages, il fallait renoncer à l’aéroport. Si l’opposition se faisait sentir dans la population locale, chez certains élus et au sein de collectifs d’opposants, la ZAD a sans doute été l’un des moteurs centraux dans la prise de décision. »
Des populations locales à la table de discussion
Comment 200 personnes, dans l’illégalité de l’occupation, ont-elles alors réussi à faire de leur opposition un enjeu national ? « L’aéroport de Notre-Dame-des-Landes est devenu un symbole, explique Eddy Fougier. Il a illustré le combat entre ceux qui défendent un développement basé sur des infrastructures et ceux qui considèrent ces grands projets inutiles aux vues de ses nuisances diverses pour l’environnement. » Au-delà d’un débat récurrent formalisé ici, les réseaux sociaux et les médias nationaux sont venus apporter à cette opposition régionale un écho national, avec son lot d’excès. « Tout le paradoxe, c’est que les opposants à ce type de projet prônent une démocratie environnementale [une démocratie au niveau local sur des sujets d’aménagement ayant un impact sur l’environnement ou le territoire, ndlr.], mais c’est justement la loi de la majorité qui est de plus en plus bafouée, explique Eddy Fougier. Dans un contexte de réseaux sociaux, ce sont les minorités les plus actives et souvent les plus radicales qui peuvent avoir gain de cause. » Des minorités qui rebattent les cartes de la prise de décision sur les grands projets. Derrière le blocage régulier de grands projets en cours, les populations locales ont réussi à mettre un pied dans la porte et à s’inviter à la table des discussions. Là où hier l’Etat prenait une décision centralisée et tentait ensuite de la communiquer et de l’expliquer aux populations concernées, celles-ci souhaitent maintenant être associées à la prise de décision en amont. Une volonté que le gouvernement a prise en compte. L’Assemblé nationale a adopté le 15 février dernier deux ordonnances datant d’août 2016, qui prévoient notamment un droit d’initiative citoyenne. Celui-ci impose aux porteurs de projets de communiquer une déclaration d’intention et autorise citoyens, élus locaux ou associations de protection de l’environnement à demander une concertation préalable dès que le projet dépasse cinq millions d’euros.
La chimère de l’intérêt général
Une évolution progressive de la prise de décision qui témoigne d’une défiance vis-à-vis de l’État à prendre la bonne décision. « L’État a beaucoup perdu de sa légitimité à dire l’intérêt général, explique Philippe Subra. Sa conception de l’intérêt général en matière d’aménagement du territoire est aujourd’hui ouvertement critiquée par une part importante de la société française. » A la place chaque acteur voit l’intérêt public selon ses propres intérêts, en fonction de sa culture, de ses priorités ou de son territoire. « A l’idée d’un intérêt national partagé s’est substituée une situation où coexistent, de manière conflictuelle, des conceptions opposées et concurrentes », continue Philippe Subra. « Le problème c’est que jusque dans les année 1970, l’État pouvait convaincre les populations locales au nom de l’intérêt général, mais à cause d’épisodes, comme le sang contaminé ou l’amiante, où l’État a favorisé des intérêts particuliers à l’encontre de l’intérêt général, cet argument ne fonctionne plus », complète Eddy Fougier. Le politologue prévoit « la fin d’un État colbertiste qui au nom de l’intérêt général va prendre une décision dans l’intérêt des populations, même si à l’échelle locale, elles ne sont pas d’accord ». Doit-on alors s’attendre à voir l’État désengagé des grands projets ? « Son rôle doit évoluer, nuance Philippe Subra. L’État doit à présent fixer les grandes priorités nationales, les règles selon lesquelles les décisions sont élaborées, et trancher pour les projets les plus importants. » Pouvoir que la légitimité politique d’une élection présidentielle et législative lui confère. Si l’État doit se repenser, Philippe Subra tempère tout de même : « Ne critiquons pas si vite l’État centralisé : c’est son intervention, et non celle des élus locaux, qui a permis de sortir du conflit de Notre-Dame-des-Landes. »
Nicolas Pagniez
