Plan de relance et mesures d’urgence : l’argent ne tombe pas du ciel !

Le « quoi qu’il en coûte » a un prix. À coups de plans et de milliards, l’État protège son économie et ses entreprises et prépare l’après. Avec le fameux plan France Relance en figure de proue : 100 milliards d’euros pour soutenir les entreprises en difficulté et favoriser la relance par l’investissement et la transition écologique. 100 milliards d’euros, voilà bien une somme qui ne peut sortir d’un quelconque chapeau. L’argent public français – et européen – n’est pas magique, il se crédite !

Le 3 septembre 2020, Emmanuel Macron et son gouvernement sortaient l’artillerie lourde face à la crise sanitaire et économique en annonçant un plan de relance de l’économie française de 100 milliards d’euros sur deux ans (2021-2022). Le président de la République en avait fait sa promesse : tout faire pour lutter contre l’épidémie et ses conséquences, le fameux et surtout très onéreux « quoi qu’il en coûte ». Depuis les premières semaines de la pandémie, en mars 2020, le gouvernement aligne les plans de soutien à l’activité et engage des sommes inédites pour absorber le choc : prêts garantis par l’État, mesures de chômage partiel, fonds de solidarité…

Sur l’ensemble de l’année 2020, les mesures d’urgence culminent à quelque 470 milliards d’euros. Des chiffres vertigineux, mais à y regarder de plus près, la montagne de milliards cacherait en vérité « seulement » 64 milliards d’euros de dépenses effectives pour l’État. Un décalage qui tient notamment aux mécanismes de prêts et de reports de charges qui ne représentent pas de dépenses nouvelles dans l’immédiat, comme l’explique Jérôme Creel, économiste directeur du département des études à l’OFCE : « Les prêts garantis ne sont pas une dépense en soi [ndlr : le montant des PGE dépassent les 300 milliards d’euros], ils le deviendraient si les prêts n’étaient jamais remboursés, mais nous n’en sommes pas là. À l’instant T, il n’y a pas de dépenses nouvelles. » Quoi qu’il en soit, 64 milliards de dépenses effectives imprévues dans le budget de l’État de 2020, ce n’est pas rien. Idem concernant les 100 milliards du plan de relance. Derrière l’annonce coup de poing d’un tel montant, des mécanismes de financement souvent méconnus, mêlant emprunts, provisions budgétaires et dépenses effectives inférieures au montant total du plan.

Un propos énergique de l’économiste Gilles Raveaud resitue les choses. « On n’imagine plus ce que sont des milliards, disait-il en substance sur une Webradio. Un million de secondes, ce sont 11 jours. Un milliard de secondes, 31 ans… » Il est impossible de « dépenser » 100 milliards, ajoutait-il, en l’espace de quelques mois.

Il n’y a pas d’argent magique

Pour rappel, les 100 milliards d’euros du plan sont répartis en 70 mesures divisées en trois pôles : cohésion (35,4 milliards d’euros pour la sauvegarde de l’emploi, le soutien aux collectivités et aux territoires, les jeunes, le Ségur de la santé, la recherche, la formation…), compétitivité (34,8 milliards d’euros pour la baisse d’impôts pour les entreprises, la souveraineté technologique, les fonds propres des entreprises, la culture, la transformation numérique…) et écologie (30,2 milliards d’euros pour les infrastructures et la mobilité vertes, l’hydrogène, le nucléaire, les mobilités, la rénovation énergétique, la décarbonation de l’industrie…).

Or sur ces milliards, certaines mesures sont indépendantes de la crise et étaient déjà votées. Selon Mathieu Plane, directeur adjoint du département prévision de l’OFCE, ce sont ainsi 20 % du montant qui étaient déjà budgétés et auraient été dépensés même sans relance. Pour le reste, pas d’« argent magique ». Pour assumer ses dépenses imprévues et éponger un déficit budgétaire qui dépasse les 200 milliards d’euros en 2020, l’État n’a pas le choix : faute de réserves, il doit emprunter en quasi-totalité. Du crédit et de la dette, la formule est vieille comme le monde capitaliste et ses marchés tout puissants. Jérôme Creel, notre économiste de l’OFCE, se résume : « Les dépenses nouvelles, et les dépenses prévues par le plan de relance, sont financées de deux grandes façons : l’endettement de l’État, qui provoque l’augmentation du rapport dette/PIB, et les subventions européennes dans le cadre du plan de relance européen de 750 milliards d’euros. » La quasi-intégralité des 100 milliards, soit 95 milliards d’euros – les 5 milliards d’euros restant sont issus des plans de la Banque publique d’investissement (BPI) et de la Banque des territoires qui ne dépendent pas du budget de l’État – sont répartis dans les projets de loi de finances (PLF) et de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) 2021, votés fin 2020. Toutefois, nuance : il s’agit bien d’autorisations d’engagements et non de crédits de paiement. En clair, l’État autorise la mobilisation de cette somme à partir de 2021, mais les fonds ne sont pas débloqués d’un claquement de doigts, et pourraient ne pas l’être dans leur intégralité.

Emprunts et marché européen

Selon les prévisions, 27 milliards d’euros liés au plan de relance devraient être dépensés en 2021. Il faudra y ajouter 10 milliards d’euros de baisses d’impôts sur la production, pour un effort total de 37 milliards d’euros (et non une dépense totale). Mais revenons à nos moutons du crédit, à l’emprunt. Pour dégager des fonds, l’État s’endette auprès de créanciers que l’on regroupe sous l’expression « marchés financiers ». Il le fait via l’Agence France Trésor, qui émet des bons du Trésor (BTF) et des obligations assimilables du Trésor (OAT), sortes de reconnaissances de dettes par lesquelles l’État s’engage à rembourser les sommes perçues. Des « produits » financiers prisés par les marchés et sûrs, grâce à la Banque centrale européenne (BCE), qui a prévu de consacrer 1 000 milliards d’euros au rachat de la dette des États aux investisseurs qui leur ont prêté de l’argent. Pour financer la survie de l’économie et l’aide aux entreprises, les emprunts sont inévitables à court terme. Et, grâce à l’action de la BCE, les taux d’intérêt des titres de dettes publics sont très faibles, voire négatifs. La BCE rachète auprès des banques des bons du trésor des États, devenus indésirables pour les investisseurs et ainsi « relancer la demande pour les titres publics en baissant leurs taux d’intérêt », explique Jérôme Creel. Cet instrument de politique monétaire qui consiste à racheter massivement des actifs aux banques à un nom : le quantitative easing, ou assouplissement quantitatif. Une façon de relancer l’emprunt des banques qui assureront des crédits bancaires et permettront l’investissement public. Pour notre économiste, c’est maintenant qu’il faut emprunter : « Il y a beaucoup d’épargne, la consommation a baissé. Il faut insuffler de l’investissement, et le bon moyen de le faire c’est par emprunt, tant que les taux sont négatifs. » Car oui, voilà un paradoxe à première vue qui n’en est pas vraiment un, compte tenu du fonctionnement de la finance et des marchés : la France emprunte à taux négatifs. Ses prêteurs « paient » pour acheter sa dette. En 2020, l’État français a ainsi emprunté, en moyenne, à -0,11 % pour le moyen et le long terme et à -0,56 % pour le court terme, selon l’Agence France Trésor.

Rien ne se perd, rien ne se crée, tout se crédite

Outre l’emprunt par l’endettement public et l’émission de bons du Trésor sur les marchés, une grande partie du plan de relance est directement financée par les subventions européennes, à hauteur de 40 millions d’euros. Une manne issue du plan de relance de 750 milliards d’euros sur lequel les États membres se sont entendus, et dont les 390 milliards de subventions formeront une dette commune à rembourser par les Vingt-Sept. On est alors en droit de se demander, en simplifiant à l’extrême : si la BCE donne le moyen à la France d’emprunter à taux négatifs et aux banques européennes de prêter milliards sur milliards, crée-t-elle de l’argent ? La réponse : oui est non.

L’expression « ressortir la planche à billets » trompe son auditoire : concrètement, la BCE n’émet pas de billets mais crée de la monnaie en faisant crédit aux banques. Une fois remboursés, ces crédits détruisent l’argent « créé », un savant équilibre entre crédit et monnaie. Jérôme Creel complète : « La politique de la BCE a une vocation de création monétaire, il faut avoir en tête qu’elle ne crée pas ex nihilo des milliers de milliards d’euros, ce sont des montants qui vont graduellement rentrer dans l’économie européenne au gré de la relance des domaines de crédit. » Tant que les lignes de crédit ainsi créées servent à financer les plans de relance et à participer à la relance française et européenne, l’argent circule. D’aucuns opposeront à cette vision orthodoxe de la création monétaire un propos moins diplomatique : la Banque centrale crée bien de la monnaie ex nihilo par un jeu d’écritures. Le remboursement de cette création, lui, n’est pas virtuel. Ce qui revient au même.

Reste que la montée en flèche de la dette publique française inquiète. Elle atteint aujourd’hui 120,9 % du PIB, c’est-à-dire plus que ce que la France produit de richesses en un an. La commission des finances de l’Assemblée nationale s’inquiétait même, dans un rapport publié en juin 2020, de « la pire dégradation de nos finances publiques depuis la Seconde Guerre mondiale ». En dépit de quoi, l’urgence de la crise sanitaire dicte le ton : entre un risque de court terme gigantesque (risques de faillites d’entreprises, de suppressions d’emplois, de chutes d’activité…) et des risques de long terme (crise de confiance des créanciers et des marchés, remboursement de la dette…), l’arbitrage du moment est clairement, et assez logiquement, favorable au risque à court terme.

Aujourd’hui, les taux d’intérêt auxquels s’endette l’État français sont très bas, ou négatifs, et ne risquent pas de remonter à horizon raisonnable. Il n’est pas dangereux pour l’État de s’endetter, à court terme. Un constat qui contient là encore son lot de paradoxes : dans une économie instable et en crise, les investisseur·ses cherchent peu de rendement et beaucoup de sécurité. Selon l’économiste de l’OFCE, la dynamique des taux d’intérêt témoigne du contexte macroéconomique : « Quand les taux remonteront, ce sera parce que la BCE aura remonté ses taux d’intérêt directeurs, et elle ne le fera que si les perspectives économiques s’améliorent. La remontée des taux sera donc synonyme de reprise économique et serait une bonne nouvelle. » Les emprunts et la dette d’aujourd’hui financent la reprise et le retour de la croissance de demain, qui financeront les remboursements des crédits d’hier, le hier de demain bien sûr. Du moins, c’est la théorie. Elle se rapproche en tout cas de celle de la « monnaie moderne », la TMM, portée par un nombre croissant d’économistes depuis son expression, à partir de 1992, par l’Américain Warren Mosler. Le récent ouvrage de Stephanie Kelton, la « rock star de l’économie progressiste » éclaire pour le public français le Mythe du déficit (Les Liens qui libèrent). La pensée de l’économiste proche des cercles de Matignon, Michel Aglietta, lui emboîte le raisonnement (Le futur de la monnaie, avec Natacha Valla, Odile Jacob).

Adam Belghiti Alaoui

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